【行政复议与应诉】行政复议决定书（荆政复决〔2024〕41号）

行政复议决定书

荆政复决〔2024〕41号

申请人：刘某。

被申请人：****点击查看农业农村局。

申请人刘某（以下简称申请人****点击查看门市农业农村局（以下简称被申请人）于2024年6月12日作出的荆农（种子）罚〔2024〕X号《行政处罚决定书》，于2024年7月10****点击查看机关申请行政复议，本机关依法予以受理，并适用普通程序进行审理。本案现已审理终结。

申请人复议请求：撤销被申请人作出的荆农（种子）罚〔2024〕X号《行政处罚决定书》，并减免相应罚款。

申请人称：被申请人作出的“荆农（种子）罚〔2024〕X号行政处罚决定书存在“小过重罚”、“同案不同罚”等过罚不当行为。

一、本案相关基本事实。2024年3月份，申请人将2023年未销售完的980公斤合法种子，因生产日期过期，****点击查看公司之前给的包装进行二次包装销售。被人举报后，被申请人到申请人仓库查封并没收该种子880.5公斤。对于已经销售的99.5公斤种子，申请人已到农户家中进行回收和善后。案涉全部种子按照零售价计算，案值35480元。2024年6月12日，被申请人依据《**省农业行政处罚自由裁量权》对申请人处以13倍罚款，罚没款共计465022元。

二、该行政处罚决定书存在以下不当之处。首先，****点击查看政府文件存在明显冲突：2024年2月9号国务院下发《关于进一步规范和罚款设定与实施的指导意见》，****点击查看机关不得随意给予顶格罚款或高额罚款的指导意见；2023年8月省司法厅印发的《**省涉企行政执法案件经济影响评估工作指引》；2024年2月****点击查看执法监督局印发的《**市涉企行政执法案件经济影响评估工作实施方案》。上述文件均提出要行政执法部门柔性执法，考虑企业的真实情况，实现案件处理的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。其次，根据该行政处罚书所依据的《**省农业行政处罚自由裁量权指导基准》，第四条规定：“农业农村行政主管部门行使农业行政处罚自由裁量权，应当使违法行为人承担的法律责任与其违法的事实、性质、情节和危害程度等相当。对同一违法行为实施行政处罚时，认定违法事实和适用行政处罚的依据，应当使用同一法律、法规或者规章，法律、法规和规章另有规定的除外。”但在申请人违法情节和危害程度较轻的情况下，农业行政主管部门采用《中华人民**国种子法》和《**省农业行政处罚自由裁量权指导基准》等多个法律法规，对违法的事实、性质、情节和危害程度评估一律从严从重，用法不准。再者，《**省农业行政处罚自由裁量权指导基准》第六条规定，“按照《基准》实施行政处罚自由裁量权仍有一定处罚幅度的，应当按照《中华人民**国行政处罚法》的原则并结合本辖区的实际裁量。”据申请人调查了解，在以往的我市同类案件，或情形更加严重的案件中，实际裁量（罚款金额比例）均远低于本案。此外，2024年7月8日，最高检举行“行政检查与民同行，助力法治中国建设”新闻发布会，****点击查看检察院副检察长张雪樵指出，实践中对一些小摊小贩、小微企业的行政处罚违反“过罚相当”的原则，处以高额罚款，既不符合法律精神，不符合公平正义的要求，也损害了当事人的合法权益，甚至严重影响了当事人的生产生活，不利于认识错误，改正错误，建立对法治的信赖。

申请人作为一个残疾人，走自主创业之路。为社会提供了5个长期工作岗位，6-8个临时岗位，从业以来未给社会造成什么危害。目前，申请人的家庭面临巨大灾难，妻子、岳母均身患绝症，需要长期进行系统治疗，经济困难。如果被给予巨额罚款，将会使我家人治疗中断、公司濒临倒闭、员工下岗。申请人已深刻认识到所犯的错误，愿意承担相应合理的法律惩罚。案件调查处理过程中，申请人积极配合执法人员办案，主动承担错误，将已销售出的种子进行妥善善后，截止目前未给农户和社会造成任何不良影响。综上，****点击查看机关撤销案涉处罚决定，减免罚款。

被申请人称：

一、案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分

1.申请人未取得种子生产经营许可证生产经营“两优0367”水稻种子。2023年11月底，申请人在未办理种子生产经营许可证情形下，与其妻子高某在其位于XX****点击查看中心仓储区B3-7-124仓库内，用2023年未销售完的水稻种子和标称XX公司的包装袋，自行包装成“两优0367”水稻包装种子数量32件（60袋/件、500克/袋）又40袋，共计980千克。2023年12月13日，申请人以36元/千克的价格赊销给**XX镇XX村XX店450千克，查获时，该店已经赊销49.5千克，剩余种子400.5千克。2024年3月6日，申请人以40元/千克的价格赊销给**县XX镇XX村徐某50千克。2024年3月13日，****点击查看农业农村局执法人员在申请人仓库发现有待售的“两优0367”水稻种子480千克。

2.申请人生产经营的“两优0367”为假水稻种子。2024年3月14日，执法人员对申请人仓库进行了现场检查，并对其生产经营的“两优0367”水稻包装种子进行抽样取证，证据先行登记保存。样品经送XX促进中心农业农村部农****点击查看测试中心（**）进行品种真实性检测，4月1日，该中心出具报告条码号为BG****点击查看163的《种子样品检验报告》，检验结论：通过对48引物，采用毛细管电泳方法进行检测，与对照样品比较检测出差异位点数30个。依据GB/T39917-2021《主要农作物品种真实性和纯度SSR分子标记检测稻》9.1真实性鉴定“检测结果用检测样品和标准样品比较的位点差异数目表示，检测结果的容许差距不能大于2个等位点。”4月8日，执法人员向申请人送达《检验结果告知书》，告知涉案种子按照国家标准判定为假种子，并告知申请人15日内依法申请复检的权利；4月24日，申请人在询问笔录中在陈述不申请复检。涉案种子与对照样品“两优0367”属于不同品种，符合《中华人民**国种子法》四十八条第二款第一项“下列种子为假种子：(一)以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充其他品种种子的；”所规定的假种子情形，系假水稻种子。

二、被申请人作出的行政处罚适用法律正确

1.关于未取得种子生产经营许可证生产经营种子的处罚法律规定。《中华人民**国种子法》第七十六条第一款第一项规定，“违反本法第三十二条、第三十三条、第三十四规定，有下列行为之一的，****点击查看政府农业农村、林业草原主管部门责令改正，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款；可以吊销种子生产经营许可证：(一)未取得种子生产经营许可证生产经营种子的；……”

2.关于生产经营假种子的处罚法律规定。《中华人民**国种子法》第七十四条第一款：“违反本法第四十八条规定，生产经营假种子的，****点击查看政府农业农村、林业草原主管部门责令停止生产经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证；违法生产经营的货值金额不足二万元的，并处二万元以上二十万元以下罚款；货值金额二万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”

3.申请人的同一违法行为违反了两个法律规范，应当按照罚款数额高的规定处罚。《中华人民**国行政处罚法》第二十九条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”因此，被申请人以申请人生产经营假种子的违法行为给予行政处罚适用法律正确。

三、被申请人作出的行政处罚内容适当

1.本案货值金额计算有利于申请人。申请人出售给**县XX镇XX村XX店450千克涉案种子价格36元/千克，出售给**县XX镇XX村购种农户徐某50千克涉案种子价格40元/千克。对在申请人仓库中被查出的480千克涉案种子，被申请人按照其批发价36元/千克计算货值金额。

2.本案自由裁量权行使适当。《**省农业行政处罚自由裁量权指导基准》规定，“生产、经营假(农作物)种子货值金额3万元以上不足5万元的并处货值金额13倍以上16倍以下罚款。”本案货值金额共计35480元，且申请人于2023年因经营假种子受到过行政处罚，被申请人按照货值金额的13倍予以处罚适当。

3.本案不存在“小过重罚”“同案不同罚”“过罚不当”的问题。种子是粮食的芯片，一粒种子，承载着端牢中国饭碗的希望，涉及国家粮食安全，国家严厉打击种子套牌侵权、制假售假等行为。申请人在陈述申辩中将制假售假违法行为轻描淡写的说成将上年未销售完的980公斤合法种子，因生产日期过期，****点击查看公司之前给的包装袋进行二次包装销售，可见申请人未意识到制售假劣种子的严重危害，而再次实施生产经营假种子的违法行为。被申请人办结的同类案件，均按照《中华人民**国种子法》和《**省农业行政处罚自由裁量权指导基准》规定的货值金额大小对应的罚款数额给予行政处罚。被申请人处理适当，不存在“小过重罚”“同案不同罚”“过罚不当”。

四、被申请人作出的行政处罚程序合法

被申请人于2024年3月13日接到案件移送函后，经初步调查，案件执法人员填写了《行政处罚立案审批表》，并按程序报批，在法定期限内于2024年3月22日批准立案。被申请人立案后，2024年3月30日，向武****点击查看支队发送《协查函》，2024年4月17日，武****点击查看支队调查后函复：“XX公司已于2023年4月7日被吊销营业执照，****点击查看公司****点击查看工厂地址现场执法调查并未发现XX公司。”2024年4月8日，向申请人送达《检验结果告知书》，告知申请人15日内依法申请复检的权利；2024年4月24日，申请人在询问笔录中陈述不申请复检。2024年4月22日和2024年4月26日，申请人及其妻子高某在《询问笔录》中陈述了无证生产经营假水稻种子的过程。案件执法人员在调查结束后，制作了《案件处理意见书》，并按程序报批，****点击查看机关负责人集体讨论后，制作了《行政处罚事先告知书》，告知拟给予的行政处罚内容及事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到告知书之日起3个工作日内，进行陈述、申辩，5个工作日内申请听证。5月22日，收到申请人的《陈述申辩书》，被申请人进行了复核，认为申请人提出要求减轻处罚的理由不能成立，于2024年5月29日制作《陈述申辩复核意见表》送达申请人，并告知申请人不予采纳的理由。之后，根据法制审核意见，机关负责人集体讨论意见和陈述申辩复核意见，被申请人认为本案违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确、处理意见适当，制作《行政处罚决定审批表》，经批准后，作出处罚决定，并依法进行了送达。

综上所述，被申请人作出行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当，****点击查看机关依法维持被申请人作出的行政处罚决定。

经审理查明：申请人为案涉“XX种业旗舰店”门店经营者，形式为个人经营，未办理种子生产经营许可证。2023年11月底，申请人与其妻子高某在其位于XX****点击查看中心仓储区B3-7-124仓库内，将2023年未销售完的水稻种子自行包装为由XX公司生产的“两优0367”种子，共32件及40袋（60袋/件，500克/袋），共计980千克。2023年12月13日，申请人以36元/千克的价格将上述种子赊销给**县XX粮食经营部经营者余克军450千克（查获时，该店已售出49.5千克）；2024年3月6日，申请人又以40元/千克的价格赊销给**县XX镇XX村农户徐韶贵50千克。2024年3月13日，被****点击查看农业农村局****点击查看**局**分局移送的“举报函”一份，函称：**区XX农资二街“海涛种业”刘某有生产经营“两优0367”假种子的违法行为。被申请人遂于当日前往申请人经营的门店进行调查核实，现场发现有案涉“两优0367”水稻种子销售票据和16件案涉水稻种子。2024年3月14日，被申请人对申请人的仓库进行现场检查（勘验），申请人在场陪同。被申请人随后作出《现场检查（勘验）笔录》、《抽样取证凭证》及荆农（种子）先登〔2024〕2号《证据先行登记保存通知书》，对在申请人仓库发现的案涉标签由XX公司生产的两袋“两优0367”水稻种子进行抽样取证和对958袋进行证据先行登记保存。2024年3月18日，被申请人作出《限期提供材料通知书》，要求申请人提供农作物种子生产经营许可证，申请人未在规定时间内提供。同日，被申请人对申请人赊销给**县XX部的801袋案涉水稻种子进行证据先行登记保存。2024年3月22日，被申请****点击查看支队委托具有中华人民**国农作物种子质量检验机构合格证的XX中心〔农业农村部农****点击查看测试中心（**）〕对上述种子的品种真实性进行技术分析。2024年3月22日，经被申请人负责人审批，对申请人涉嫌生产经营假水稻种子的行为予以立案查处。2024年4月1日，XX中心〔农业农村部农****点击查看测试中心（**）〕出具（粤）中种检字（2023）第004号《种子样品检验报告》一份，结论载明：通过对48对引物，采用毛细血管电泳方法进行检测，与对照样品比较检测出差异位点数30个。依据GB/T39917-2021《主要农作物品种真实性和纯度SSR分子标记检测稻》9.1真实性鉴定，“检测结果用检测样品和标准样品比较的位点差异数目表示，检测结果的容许差距不能大于2个等位点。”2024年4月8日，被申请人作出《检验结果告知书》，将该检验结果及判定为假种子的结论书面告知给申请人，并告知如对上述结果有异议，可自接到告知书之日起15日内向被申请人书面申请复检。申请人于当日收到该告知书后，未申请复检。2024年5月10日，被申请人对案件进行集体讨论，并于2024年5月14日制作了《案件处理意见书》。2024年5月17日，向申请人作出荆农（种子）罚告听〔2024〕2号《行政处罚事先告知书》，告知了申请人拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其依法享有的陈述申辩、申请听证的权利。2024年5月22日，申请人向被申请人提交了《陈述申辩书》，未申请举行听证。2024年5月29日，被申请人依法对陈述申辩意见进行复核，作出《陈述申辩复核意见表》并送达给申请人，告知申请人不予采纳及相应的理由，并于2024年6月11日经过法制审核。2024年6月12日，被申请人作出荆农（种子）罚〔2024〕XX号《行政处罚决定书》，载明申请人无证生产经营假水稻种子，依照《中华人民**国种子法》第七十四条第一款“违反本法第四十八条规定，生产经营假种子的，****点击查看政府农业农村、林业草原主管部门责令停止生产经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证；违法生产经营的货值金额不足二万元的，并处二万元以上二十万元以下罚款；货值金额二万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”和《**省农业行政处罚自由裁量权指导基准（中华人民**国种子法）》序号2“生产、经营假（农作物）种子货值金额3万元以上不足5万元的并处货值金额13倍以上16倍以下罚教”之规定，鉴于申请人在2023年也因经营假种子受过行政处罚，经被申请人负责人集体讨论决定，责令申请人停止生产经营假种子，并作出如下行政处罚：1.没收违法种子880.5千克；2.没收违法所得3782元；3.罚款461240元，上述罚没款合计465022元。申请人对该行政处罚决定不服，遂提起行政复议。

另查明，申请人曾于2023年5月5日，亦因销售假劣种子被被申请人查获并予以行政处罚，被申请人对此作出荆农（种子）罚〔2023〕X号《行政处罚决定书》，对申请人处以：1.没收违法种子120千克；2.罚款20000元。

上述事实，有行政复议申请书、荆农（种子）罚〔2024〕X号《行政处罚决定书》、《现场检查（勘验）笔录》、《抽样取证凭证》、《证据先行登记保存通知书》、《限期提供材料通知书》、《种子样品检验报告》、现场取证照片、调查询问笔录、种子销售清单、荆农（种子）罚〔2023〕X号《行政处罚决定书》等证据予以证实。

本机关认为：

一、被申请人具有作出案涉处罚决定的主体资格和法定职权。根据《中华人民**国行政处罚法》第二十二条、第二十三条的规定，行政处罚由违法行为发生****点击查看人民政府具有****点击查看机关管辖。被申请人根据《中华人民**国种子法》第三条第一款规定，****点击查看政府农业农村、林业草原主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作。被申请人****点击查看人民政府农业农村主管部门，具有查处辖区内种子违法案件的法定职责。

二、被申请人作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律依据正确，内容适当。其一，《中华人民**国种子法》第三十三条第三款规定：“除本法另有规定外，禁止任何单位和个人无种子生产经营许可证或者违反种子生产经营许可证的规定生产、经营种子。禁止伪造、变造、买卖、租借种子生产经营许可证。”第四十八条第一款规定：“禁止生产经营假、劣种子。农业农村、林业草原主管部门和有关部门依法打击生产经营假、劣种子的违法行为，保护农民合法权益，维护公平竞争的市场秩序。”第二款第一项规定：“下列种子为假种子：（一）以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充其他品种种子的；……”本案中，依据被申请人已查明的事实以及申请人在询问笔录中的陈述来看，申请人在未取得种子生产经营许可证的情形下，将其在2023年度未销售完毕的种子进行拆包，再自行包装为“两优0367”的其他品牌水稻种子，并伪造生产日期对外进行销售，该行为已经构成了无种子生产经营许可证生产经营种子及生产经营假种子的两项违法行为，被申请人对此认定事实清楚，证据确凿充分，定性准确。被申请人据此依据《中华人民**国行政处罚法》第二十九条的规定，对申请人以生产经营假种子的违法行为给予行政处罚，亦符合法律规定。其二，《****点击查看法院、****点击查看检察院关于办理销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2001〕10号）第二条第三款规定：“货值金额以违法生产、销售的伪劣产品的标价计算；没有标价的，按照同类合格产品的市场中间价格计算；货值金额难以确定的，****点击查看委员会、****点击查看法院、****点击查看检察院、**部1997年4月22日联合发布的《扣押、追缴、没收物品估价管理办法》的规定，委托指定的估价机构确定。”经被申请人调查了解，申请人无证生产经营共980千克假种子，申请人分别于2023年12月13日，以36元/千克的价格赊销给案外人450千克，其中有49.5千克已经售出；于2024年3月6日，以40元/千克的价格赊销给案外人50千克。被申请人对此根据实际情况，参照上述规定以批发销售的较低成交价格36元/千克作为标价计算未售出种子的货值金额，得出案涉假种子货值金额为35480元，并无不当。同时，****点击查看办公厅关于认定违法所得问题的复函，已明确答复种子违法案件中的“违法所得”，是指违反《中华人民**国种子法》的规定，从事种子生产、经营活动所取得的销售收入。销售收入包括了成本和可得利益（利润），故被申请人以销售后未能收回的种子认定违法所得为3782元，并无不当。其三，《中华人民**国种子法》第七十四条规定，“……；货值金额二万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”《**省农业行政处罚自由裁量权指导基准》中对“生产、经营假（农作物）种子”违法行为的处罚幅度规定为“……货值金额3万元以上不足5万元的，并处货值金额13倍以上16倍以下罚款”。本案被申请人依据上述规定，已充分综合考虑了申请人的违法行为事实、情节、性质、对社会和农业生产的危害程度以及是第二次实施经营假劣种子的违法行为，在规定的处罚幅度内，对申请人从轻处以13倍货值金额罚款，适用法律正确，内容适当。

三、案涉行政处罚决定作出程序合法。被申请人于2024年3月13日接到违法线索后，积极开展调查，依法填写行政处罚立案审批表，于2024年3月22日经批准后决定立案，符合《农业行政处罚程序规定》第二十九条“应当自发现线索或者收到相关材料之日起七日内予以核查，****点击查看机关负责人决定是否立案”的规定。随之被申请人展开调查，依法实施了现场检查（勘验）、对案涉水稻种子进行抽样取证、种子样品检验、证据先行登记保存、向武****点击查看支队发送《协查函》、向申请人及案件相关人进行询问等调查取证行为。调查结束后，****点击查看机关负责人集体讨论后，向申请人作出《行政处罚事先告知书》，履行了行政处罚告知程序，听取了申请人的陈述和申辩，依法经过法制审核后于2024年6月12日在法定期限内作出案涉行政处罚决定并依法进行了送达，程序合法。

综上，被申请人于2024年6月12日作出的荆农（种子）罚〔2024〕X号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，程序合法。依据《中华人民**国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：

****点击查看门市农业农村局于2024年6月12日作出的荆农（种子）罚〔2024〕X号《行政处罚决定书》。

对本决定不服的，可以在收到行政复议决定书****点击查看人民法院提起行政诉讼。

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2024年9月10日